公证未审查抵押物的真实性负次要赔偿责任

刘凤悦

北京市大唐电器公司诉北京市公证处行政赔偿案例

    一、首部
    1、判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2002）朝行初字第28号判决书。
    2、案由：行政赔偿。
    3、诉讼双方
    原告：北京市大唐电器公司，住所地北京市通州区新华大街71号。
    法定代表人：李新，经理。
    委托代理人：王丽娟，北京市北斗律师事务所律师。
    委托代理人：仲星，北京市北斗律师事务所律师。
    被告：北京市公证处，住所地北京市朝阳区朝外大街吉祥里206号。
    法定代表人：左燕芹，北京市公证处主任。
    委托代理人：吴凤友，北京市公证处副主任。
    委托代理人：王京，北京市公证处公证员。
    4、审级：一审。
    5、审判机关和审判组织
    审判机关：北京市朝阳区人民法院。
    合议庭组成人员：审判长倪建新；代理审判员卞京英；人民陪审员陈月芝。
    6、审结时间：2002年6月6日。
    二、诉辩主张
    （一）具体行政行为
    被告北京市公证处于1998年5月13日据大唐电器公司的申请，对其作出的（96）京证经字第3767号《公证书》进行复查，认为“北京市大唐电器公司与北京成远工贸集团于1996年12月25日签订了《抵押协议》，北京成远工贸集团以其预购的位于北京昌平县沙河镇小寨村的玫瑰园别墅欧陆区771号房屋作为向北京市大唐电器公司购买价值3195000元电冰箱的抵押物。但抵押人并未取得对上述所抵押房屋的所有权，无权对其进行抵押，……，公证员违反公证程序，没有切实负起公证员进行法律审查的责任”，“ 因而造成（96）京证经字第3767号公证书的错误”，依据《公证程序规则（试行）》第61条的规定，决定撤销（96）京证经字第3767号《公证书》，退还大唐电器公司办理上述公证书所收取的全部公证费用。
    （二）原告诉称
    原告大唐电器公司诉称，1996年12月与北京成远工贸集团（以下简称成远集团）签订总货款为319.5万元的冰箱购销合同。1996年12月25日，为保障合同履行，双方在北京市公证处办理了《抵押协议》公证，证明成远集团将昌平县沙河镇小寨村的玫瑰园别墅欧陆区771号房屋作为抵押物。后我公司将冰箱交付成远集团，但成远集团未给付货款，这时发现成远集团对抵押物无所有权。现成远集团已将收到的冰箱卖掉，并已解散。北京市公证处于1998年5月13日作出的《关于撤销（96）京证经字第3767号公证书的决定》中，仅退还我公司公证受理费，与我公司实际损失相差太大。北京市公证处因公证错误给我公司造成的直接损失除货款319.5万元，还有贷款利息损失89万余元。对此，被告应承担主要责任，请求法院判令被告赔偿我方损失240.3万元。
    （三）被告辩称
    被告北京市公证处辩称，首先，原告所主张的“损害事实”，除提交成远集团收到原告货物的“收条”外，没有出示任何证明成远集团未付货款的事实或法律凭证，因此损害事实不能确认。其次，原告所称损失是民事违约行为造成的，公证机构不是担保单位，不能代违约人承担违约责任。第三，原告在明知成远集团所抵押的房产未做预售登记、不能抵押的情况下，仍与成远集团一起共同要求对《抵押协议》进行公证。故原告主动积极地履行购销合同，是导致其自称的损害事实发生的直接原因。原告称其积极履行购销合同是对公证的信赖，不了解公证员所告知内容的法律意思等说法是狡辩。综上，《抵押协议》公证书只是证明双方抵押合意的依法成立，公证过错与原告自称的损害结果之间无因果关系。根据《国家赔偿法》第五条第（二）项的规定：“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。”故我处不承担赔偿责任。
    三、事实和证据
    北京市朝阳区人民法院经公开审理查明，1996年12月25日，原告与成远集团到被告处口头申请公证，提交了双方签订的总价款为319.5万元的冰箱《购销合同》、《抵押协议》、《北京市外销商品房预售契约》，要求对《抵押协议》进行公证。该《抵押协议》中，债务人成远集团将北京利达玫瑰园别墅欧陆区771号别墅的房产作为抵押物。被告接待了双方，并制作了《接谈笔录》。《接谈笔录》内容有：（1）询问上述抵押物的价值及担保的实际债权数额；（2）告知成远集团应先办理预售登记的手续；（3）告知预售契约正本及房款收据应当保留在北京市公证处；（4）告知抵押人“如果到期不能按时支付货款，抵押权人有权依法处分抵押物”。
    同日，被告对《抵押协议》作出（96）京证经字第3767号《公证书》，证明当日“双方在北京市公证处签订了《抵押协议》”，“签约行为及协议内容均符合中华人民共和国有关法律规定”。同时又出具了（96）京证经字第3768号《公证书》，证明成远集团与开发商签订的北京利达玫瑰园别墅欧陆区771号别墅的《北京市外销商品房预售契约》买卖双方“签名均属实”，“签约行为及协议内容均符合中华人民共和国有关法律规定”。次日，原告与成远集团向被告递交各自填写的《办理经济事务公证申请表》。被告收取原告公证费4792.5元。
    被告对《抵押协议》公证后，原告履行了《购销合同》中供货的义务，现持有成远集团于1997年1月9日出具的《收条》，证明收到伯乐牌冰箱共计1500台，以及承诺4月15日前还清319.5万元欠款的《承诺书》。成远集团未履行债务，原告于1997年5月13日向北京市通州区人民法院提起民事诉讼，追索货款。审理期间，原告得知北京利达玫瑰园别墅欧陆区771号别墅的产权人不是成远集团。同年8月21日，通州区人民法院以诈骗嫌疑为由，将此案移送公安机关。公安机关于1998年8月以此案仍属经济纠纷案件为由予以结案。1998年5月6日，原告就《抵押协议》公证向被告提出异议，同年5月13日，被告作出（98）京证文字第015号决定，以抵押人未取得用以抵押的房屋所有权，无权进行抵押为由，作出（98）京证文第015号《关于撤销（96）京证经字第3767号〈公证书〉的决定》。原告对撤销决定中“退还受损害方北京市大唐电器公司办理上述公证书所收取的全部公证费用”不服，于当月19 日，向北京市司法局提出复议，司法局作出“不予复议”决定。嗣后，原告就赔偿问题与被告长期协商未果。2001年7月原告以北京市公证处为被告提起民事诉讼，11月1日法院以不属民事诉讼范围为由，驳回原告的起诉。期间，成远集团被工商行政管理部门以未年检为由吊销营业执照。
    上述事实有下列证据证明：
    1、原告提交的证据材料有：（1）与成远集团签订的《购销合同》；（2）成远集团的《收条》和《承诺》，证明在被告出具《抵押协议》公证后向成远集团供货，由于被告的错误公证，致使不能实现抵押权。
    2、被告以提交的公证卷宗共43页予以佐证。
    3、本院依职权调取的证据材料有：（1）原告于1997年5月13日在北京市通州区人民法院诉成远集团的有关诉讼材料；（2）北京市 公安局朝阳分局1997年8月至 1998年9月的卷宗材料。
    庭审质证时，被告对原告证据的真实性未提出异议，但认为现有证据不能证明损害事实已经发生。
    四、判决理由
    北京市朝阳区人民法院根据上述事实和证据认为：公证制度是预防性的证明制度，公证行为的性质是国家的证明行为，公证处行使国家的公权利??证明权，因此，错误的公证行为所引起的法律后果应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》。同时，国务院批准司法部于2000年7月31日制定的《关于深化公证工作改革的方案》规定：“本《方案》实施以前所发生的因公证行为引起的公证赔偿，依据《中华人民共和国家赔偿法》有关规定办理”，故此案属行政赔偿范围。
    依据《中华人民共和国公证暂行条例》的规定，公证处所作的公证，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公证申请人身份上、财产上的权利和合法利益。被告违反司法部制定的《公证程序规则（试行）》第二十三条第（三）项的规定，未对抵押物作真实性、合法性审查，故其作出的（98）京证文第015号《关于撤销（96）京证经字第3767号〈公证书〉的决定》中，以抵押人未取得用以抵押的房屋所有权，无权进行抵押为由，撤销了其（96）京证经字第3767号《公证书》的行为，本院予以认可。
    关于损害事实，原告对被告违法公证行为导致损害事实发生的真实性承担了举证责任，除提供了成远集团的《收条》和《承诺》等证据外，还有书证证明了其已经采取了必要措施向成远集团主张权利。被告不能提供证据以证明其认为不能确认原告有损害事实的主张，故本院认为原告主张的抵押权落空，其债权受到损害的事实成立。
    原告为实现其债权向被告申请《抵押协议》的公证，被告亦明知原告申请对《抵押协议》的公证，是为了保障实现其购销合同中的债权，但被告对《抵押协议》进行公证时，在明知成远集团与开发商签订的《北京市外销商品房预售契约》未作预售登记的情况下，违反公证程序进行公证，在实体上，未审查抵押物的真实性而出具《公证书》，故被告的行为与作为抵押权人的原告不能实现抵押权是有一定关系的。
    《中华人民共和国担保法》规定，“抵押合同自凭房屋所有权证书办理抵押登记之日起生效”。原告在签订《抵押协议》后应当依法办理抵押登记。原告以信赖公证处而未办理抵押登记的理由不是法定理由。在经营行为中，以房地产作抵押，客观上只是降低经营行为的风险。本案涉讼的《抵押协议》的公证只是降低或避免购销合同的风险。故原告要求被告承担部分责任的主张，本院予以支持。在诉讼过程中，双方就赔偿数额未达成协议。
    五、定案结论
    依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第 （四）项的规定，酌情判决如下：
    1、被告北京市公证处赔偿原告经济损失人民币四十万元，于判决生效之日起五日内支付。
    2、被告北京市公证处退还原告办理公证的申请费人民币四千七百九十二元，于判决生效之日起五日内支付。
    六、解说
    本案争执的焦点一是原告货款损失的真实性，二是被告公证行为与原告因购销合同违约方的责任而导致经济损失之间的因果关系。
    （一） 关于原告经济损失的真实性
    本院从举证责任的分配考虑，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告对被告的公证行为导致损害事实发生的真实性以及赔偿请求承担了举证责任；被告认为不能确认原告的损害事实，但又不能提供相应证据加以证明，故被告的异议，本院不予采纳。同时，原告提交了证据，证明其自1997年初即通过司法救济途径向成远集团追索贷款，又从1998年起向被告主张索赔至今，所以对原告经济损失的真实性，本院予以认可。
    （二） 关于被告的公证行为与原告经济损失的因果关系
    本院认为被告的公证行为与原告的抵押权有因果关系。理由如下：
    1、从原告申请公证与被告接受公证的目的分析，原告为了保障实现其购销合同中的债权而申请对《抵押协议》作公证，被告是明知的，故被告的公证行为与原告的经营风险是有联系的。
    2、从被告抵押公证的性质分析，抵押人的购房收据是被告进行公证的形式要件。抵押人购房的“临时合同”，既不是抵押物的凭证，又不是法律意义上的抵押物，故被告对此进行公证没有法律依据。
    3、从被告违法公证的结果分析，被告对虚假抵押物的公证一定程度上影响了原告对经营风险的预测。
    4、从公证行为的性质分析，公证行为是依法证明法律行为、法律文书和法律事实的真实性及合法性，因此公证行为是对法律行为、法律文书和法律事实的真实性及合法性的承诺。
    （三） 关于责任的分担
    合议庭认为双方均有责任。原告在签订《抵押协议》后应当依法办理抵押登记。原告以信赖公证处而未办理抵押登记作为理由不能成立。因此原告应承担主要责任。被告在原告申请《抵押协议》公证的过程中，违反公证程序，且未对抵押物的真实性作审查，负有一定责任，但较之原告未依法办理抵押登记的法律责任，其应承担次要责任。
    关于承担损失份额，合议庭认为，原告向被告申请《抵押协议》公证，客观上只能是降低其自身经营行为的风险。现被告因违反程序所作公证给原告造成的损失全部由其承担是不公平的。因此，原告要求被告赔偿204万元损失的主张本院不予支持，只能酌情判决。
    在司法实践中，要求公证机关赔偿的案例已发生多起，如何处理，是审判实践的一道难题。首先，关于公证处主体性质及其责任性质的问题。依据1982年《中华人民共和国公证暂行条例》的规定，公证处是受司法行政机关领导的国家机关；而1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，将公证机构明确界定为市场中介组织；1999年《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》中，再次明确将公证机关列入社会中介组织范畴；2000年司法部《关于深化公证工作改革的方案》中，提出“现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制”，“公证处统一实行国家公证职能”；2002年《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》中再次强调，“改革的重点是尽快把现有行政体制的符合改制条件的公证处改为事业体制”，公证处应成为执行国家公证职能的公益性、非赢利事业法人。综上，由于上述法规、文件出台的先后顺序及彼此间效力上的差异，公证处究竟是行政主体还是民事主体；应承担民事赔偿责任，还是行政赔偿责任；如果承担民事赔偿责任，是否是连带责任，以及公证处是否有追偿权等问题，从现有规定中，均还无法得出一个清晰的回答。其次，关于具体的理赔机制问题。司法部于2000年7月31日制定的《关于深化公证工作改革的方案》规定公证赔偿实行有限责任，以公证处的资产为限，公证机构从每年的业务收入中提取3%的份额作为赔偿基金；2002年8月1日实施的《公证程序规则》中规定：“因公证处的过错而撤销公证书的，退还全部公证费。”但对造成当事人财产等损失的情况，目前仍无其他具体赔偿方案的规定，当然更没有关于赔偿制度的具体设计。笔者认为，从有利于保护当事人合法权益出发，公证赔偿制度纳入公证责任保险机制是必然趋势。