农业合作化和集体化时期自留地制度的演变【转帖】

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农业合作化和集体化时期自留地制度的演变




作者：朱金鹏 　期号：2009年第3期




来源：当代中国研究所http://www.iccs.cn/default.aspx

摘要： 自留地制度是在农业合作化和集体化过程中，由农民群众在实践中创造的一种补充性的土地经营制度。它经历了反复几次的“放和收”，最终以《农村人民公社工作条例（草案）》的实施而基本定型。自留地是社员拥有的具有长期使用权和相对完整收益权的自由小天地，对 提高农民生活水平和调动社员的生产积极性发挥过十分重要的作用。

正文：            自留地是伴随着初级农业合作社的出现而产生的。这一制度可以说是农民个体经营方式在合作经营和集体经营中的一种延续，是中国农业政策的一个重要组成部分，虽然这一部分比重很小，但是却在维护农村社会稳定、提高农民生活水平甚至生存保障等方面都发挥了十分重要的作用。本文结合农业合作化和集体化的历史进程，对自留地政策及其制度的演变进行考察和分析。                                                         一、自留地的出现及其初步制度化             新中国成立以后，随着农业生产的恢复和发展，东北、山西等老解放区的一些农民感到农业互助组不能满足他们进一步发展农业生产的需要，于是自发地组织起比互助组更高一级的农业生产合作社。它是以土地入股分红、统一经营和统一分配为特点，以突破小生产的限制、克服互助组集中劳动与分散经营的矛盾为目的。在土地入社时，为了照顾农民吃菜等特殊需要，社员可以根据自己的意愿保留一部分土地，自己经营，其收入归其个人所有，不参加集体分配，这就是我们所说的“自留地”。此时的自留地只是农民的一种自发创造和对加入初级社的风险的一种规避手段。         早期自留地的存在，体现了中央保护农民“两个积极性”的思想。土地改革以后，中央依据农村革命根据地的经验，并在大量调查研究的基础上，了解到农民在土地改革基础上所发扬起来的生产积极性表现在两个方面，即个体经济的积极性和劳动互助合作的积极性。中央认为不能因为发展互助合作而忽视和粗暴地挫折发展个体经济的积极性。 ［1］ 党和政府允许和支持自留地的存在，正是贯彻保护“两个积极性”思想的体现。在这一思想的指导下，各地在试办初级社的时候都注意到这个问题，自留地得到了稳步发展。          自1951年秋至1953年春，在全国大部分省、区开始逐步试办初级社。由于缺乏统一标准，早期的自留地有着留地过多、地块过于分散等特点。随着初级社章程的制定，自留地的分配比例和经营方式逐步形成制度。早在1953年1月和3月中共中央东北局和华北局就根据各自具体情况，先后颁布了《东北农业生产合作社试行简章》和《农业生产合作社试行简章》。这两个示范性章程，对于自留地政策都作了相应的规定。东北局规定“社员家庭之土地除各自留出自用少量菜地及宅旁果园由自己经营外，其余土地全部入社，实行统一经营”， ［2］ 它只是允许社员拥有少量用于种菜的自留地，具体留多少没有作具体规定。华北局则明确规定“‘自留地"不得超过各社社员占有土  地总面积的百分之二十”。   ［2］（p.146）   这样，自留地政策在部分地区得到初步的确认。          1955年10月，中共七届六中全会讨论并原则通过了由邓子恢主持修订的《农业生产合作社示范章程（草案）》，后经1955年11月全国人大常委会第二十四次会议通过。关于自留地政策，《农业生产合作社示范章程（草案）》规定:“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物 的需要，应该允许社员有小块的自留地”，并规定“每口人所留的土地至多不能超过全村每口 人所有土地的平均数的百分之五”。   ［3］   这是目前所见中央有关自留地的首个法定文件，虽然十 分简单，但是意义重大。这说明由农民创造的自留地制度有了现实的合法性。我们注意到，在 《示范章程》中没有关于农民“不可以买卖、转让、出租”的规定，这就表明，此时的自留地是农民私有的土地，农民具有完全的处置权。          中共中央七届六中全会同时通过的《关于农业合作化问题的决议》指出:“社员应该有小量的自留地，大约相当于全村每人平均土地的百分之二到百分之五，作为菜园，或者用以经营某些补充的农作物和农业副业。自留地的产品供给家用，也可以在市场上出售。”   ［3］（p.455） 《关于农业合作化问题的决议》不仅重申了社员拥有自留地的权利，而且明确了自留地的一般数量，界定了自留地的最低数量和自留地产品的一般用途，同时批评了一些地方不给自留地的错 误做法。        随着《农业生产合作社示范章程（草案）》和《关于农业合作化问题的决议》的贯彻，各地合作社逐步把各项制度建立起来，自留地制度也初步成型。总之，由于自留地关系到农民的切身利益，所以党在坚持自愿互利原则的基础上，切实满足了农民的需要，保护了农民发展个体经济的积极性，使自留地顺利地实现了初步制度化。这不仅使自留地更加规范，而且促进了合作化运动的发展。                                                                二、自留地制度的曲折发展                1955年10月，中共中央七届六中全会提出试办高级农业合作社的要求。高级社以土地公有和按劳分配为标志，实行统一规划、统一经营和统一分配。在全国大张旗鼓地反“右倾”的政治氛围中，高级社在各地迅猛发展。到1956年12月，全国87.8%的农户加入高级社，提前完成了农村社会主义改造的任务。   ［4］            关于这一过程中的自留地政策，中共中央于1956年3月5日在《关于在农业生产合作社扩大合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法的规定》中要求:“高级农业生产合作社，仍然应当像初级社一样，允许社员留下一定数量的自留地”。 ［3］（p.539）  6月30日，由一届全 国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，吸收了《农业生产合作社示范章程 （草案）》中有关自留地的精神，规定:“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜。分配给每户社员的这种土地，一般的不能超过当地每人平均土地数的百分之  五。”   ［3］（p.568）   这里沿用了初级社时的自留地数量规定，再次明确了自留地制度的合法地位。只是《高级农业生产合作社示范章程》没有用“自留地”这个称谓，而是强调了把集体所有制的土地“抽出一定数量”分配给社员使用，表明了自留地所有权性质的变化，尽管人们还是  习惯地叫它“自留地”。从这一意义上讲，那些认为自留地是私有制的残余、个人所有制的尾  巴、资本主义自发倾向等观点，都是错误的。            虽然中央对自留地做出了明确的规定，但有关政策并没有得到应有的重视和贯彻实施。在有些地方自留地被收回，有些地方自留地受到严格限制，数量留得很少。例如湖北省荆门县有的地方把社员自喂的鸡和鸭都入了社，有的农业社甚至把社员的自用菜地也收归社有。   ［5］   另外  还存在社员自由时间过少的问题，没有时间经营自留地和家庭副业。这些情况具有一定的普遍性，给农民生活带来一定的不便，引起农民的不满。        针对不少地方出现闹社、退社等情况，中央要求各地迅速对高级社进行整顿。由于自留地  政策未能得到切实贯彻是引起农民不满的原因之一，所以在整顿过程中对自留地政策也做出一些调整。1956年9月12日，中共中央、国务院发出《关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，强调“为了满足社员家庭饲养业和日常生活的需要，应按社章规定允许社员留够”。   ［3］（p.615）   这一规定不仅是为了满足社员物质上的部分需要，更是为了消除农民的不满情绪。在这个意义上，自留地部分地充当了农民不满的“消解器”，有利于农村社会的稳定。此后各地在整顿合作社的过程中，一般都注意到了自留地的分配，除了少数地方留得过少外，大部分合作社的自留地都有所扩大。据对25个省455个社的调查，社员每人平均留了0.08亩  的自留地。   ［6］  按此计算，一个五口之家如果能够得到4分菜地，基本能满足吃菜的需要，但不  能满足饲养家禽、家畜的需要。为此，中央对自留地的数量又做出相应的调整。1957年6月  25日，在周恩来的提议下，全国人大常委会第76次会议通过了《关于增加农业合作社社员自  留地的决定》，规定自留地和饲料地的数量“合计不能超过当地人平均土地数的百分之  十”。   ［3］（p.699）   据此，自留地数量突破了人均占有耕地的5%的标准，中央关于自留地的政策基本  上稳定下来。          不久，由于人民公社化运动引起的农村生产关系的急剧改变，使自留地制度第二次遭到冲击。1958年8月，北戴河会议通过的中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:  “人民公社建立时，对于自留地、零星果树、股份基金等等问题，不必要急于处理，也不必来一次明文规定”，但是又提出“自留地可能在并社中变为集体经营”。   ［3］（p.71）  所以在实际执行  时，各地在公社化期间普遍以各种理由把自留地全部收回。为了追求“一大二公”，一些地方不仅把农民的生产、生活资料无偿归公，同时在“彻底消灭生产资料私有制的残余”的口号下，还将社员的自留地、自养牲畜、自营的成片果树以及一些较大的生产工具等都收归集体所有。另外，为了办公共食堂、建立由公社经营的蔬菜基地和养殖场，一些地方认为人民公社实行供给制，自留地自然没有存在的必要了，把社员的自留地重新收归集体。结果部分地区很快出现粮食、副食品等的供给危机，农村形势趋于紧张。有鉴于此，邓子恢向中央建议，立即向全国发出紧急指示，要求各地加强农业管理，扩大春播和夏收面积，保证农业增产。同时建议恢复人民公社化以来取消的自留地制度，以利于社员发展家庭副业和养殖业。   ［7］   中共中央采纳 了邓子恢的建议，在1959年五六月间相继发出《关于农业的五条紧急指示》、《关于分配私人自留地以利发展猪鸡鸭鹅问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》三个重要文件，恢复自留地制度，鼓励农民发展家庭副业。文件指出:“不管社员喂猪不喂猪，在食堂吃饭或在家吃饭，只要他愿意要，都应该给他”，重新给予社员拥有自留地的权利。同时对自留地的数量也做出规定:“自留地数量仍按原来高级社章程规定，以不超过每人分地的百分之五，也不少于百分之五为原则”。关于自留地的经营范围和收益，规定:“社员在自留地里可以种蔬菜、饲料，也可以种瓜果或小杂粮，不要过分限制。自留地所生产的产品，也由社员自由支配，不征公粮、不派统购任务”。 ［3］（p.223）   这就给予社员在自留地相对独立  的自主经营权和完整的收益权。         需要指出的是，中央在肯定农民对自留地拥有长期使用权的同时，强调“自留地不能出卖、出租或私自转让”，进一步强化了自留地的公有性质。同时又明确指出允许社员在集体所有制大前提下发展小私有，并不是“发展资本主义”，实际是保护农民发展私人经济的积极性，保护社员在集体劳动之外的劳动果实。这一说明在一定程度上澄清了人们把发展自留地视为走资本主义道路的误解，有利于稳定社员的情绪，全力生产自救。              随着中央一系列指示的下达贯彻，中国数亿农民重新获得了一度被取消的自留地，人们 纷在自留地上种植蔬菜、瓜果，以补口粮之不足。在随后到来的大饥荒困难时期，正是得益于这一块小小的自留地，无数农民才能渡过最为艰难的岁月，避免了更大悲剧的发生，自留地对于缓解社会矛盾、稳定农村局面发挥了重要作用。          然而，1959年庐山会议错误发动反右倾运动，纠“左”努力被迫中断，自留地制度第三次遭到批判和否定。各地在批判“右倾”的过程中，把“给农民自留地”当作破坏集体经济的右倾行为，不少基层干部为此受到批判和打击，被扣上“右倾”的帽子，各地再次办起更大规模的食堂，自留地被收回归集体，用作食堂蔬菜基地，由集体经营。1960年2月，贵州省委给中央的《关于目前农村公共食堂情况的报告》，认为“为了办好食堂，社员的自留地就势必转交给食堂……社员个人不再种菜”。   ［3］（p.289）   同年3月，中央在批转这个文件时要求各地  “一律仿照执行，不应有例外”。   ［3］（p.285） 各地遵照中央指示，大办公共食堂，对社员的自留地或  收回或大加限制。自留地的取消、家庭副业的消失，使社员完全依附于集体，严重削弱了社员的生产自救、度荒救灾的能力，使农村的形势日趋严峻。            严酷的现实促使中共中央和毛泽东逐渐冷静下来，采取各种措施解决危机。其中，毛泽东特别关注自留地问题。1960年7月5日至8月10日，中共中央在北戴河召开工作会议。毛泽东在发言中讲到:“在集体所有制占优势的前提下，要有部分的个人所有制，总要给每个社员留点自留地，多少一定要给他们一点，使社员能够种菜，喂猪喂鸡喂鸭。”他要求大家切实照这个意见做，“不要面从心违”，还说在自留地问题上，“中央批转贵州省食堂问题的指示，有毛病，要改过来。”   ［8］   毛泽东的讲话对各地改变自留地、家庭副业等政策发  挥了积极作用。         这样，在片面追求公有化和反“右倾”运动的过程中，在严重“左”的思想指导下，自留地制度三次受到冲击，经历了曲折的发展历程。在实践的基础上，党终于认识到保护农民发展个体经济积极性的重要性，自留地制度重新得到认可和支持。尽管此时自留地制度还未能在全国各地得到恢复，但在认识上基本取得了共识，这就为此后自留地政策的进一步调整奠定了  基础。                                                 三、自留地制度的基本定型              为扭转农村紧张的形势，恢复农村生产力，中共中央于1960年11月3日发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（简称“十二条”）。关于自留地和家庭副业问题，为了彰显其重要性，“十二条”将其专门作为一条加以阐释。           中央之所以选择自留地作为解决农村严重危机的重要措施之一，首先是因为自留地制度在保护农民生产积极性和发展农村生产力方面发挥着不可替代的作用。自留地相对于集体耕地而言，具有完整的收益权和自主经营权，更能激发社员的生产积极性和责任感，能够取得比集体土地更高的生产效率，直接促进了农村生产力的发展。其次，恢复自留地是一项成本很低的救灾措施。国家只要调整自留地政策，而不需要同时做出其他投入，就能收到很好的效果。另外，自留地制度并不触及人民公社的根本制度，在党内较容易取得共识，能尽快发挥增产、减灾的效用，缓解农村紧张的局面。           “十二条”首先肯定了农民有经营自留地的权利，规定“应该允许社员经营少量的自留  地”。针对近年来自留地政策多变的情况，“十二条”明确规定，“今后不得将社员的自留地收  归公有，也不得任意调换社员的自留地。”   ［3］（p.381）   关于自留地的数量，“十二条”指出:“社员  现有的自留地，连同食堂的菜地加在一起计算，一般不超过当地每人平均占有土地的百分之五”。关于自留地生产的农产品，针对有些地方把自留地产品充当口粮的现象，“十二条”吸  收地方的建议，规定:“社员自留地上收获的农产品，不计入分配产量，不顶口粮，不计征  购，归社员个人支配”。 ［3］（p.381） 这就保证了社员的经营收益权，有利于激发农民的生产积极性。  随着“十二条”在全国范围内的贯彻执行，自留地制度得到全面恢复。          1960年12月24日至1961年1月13日，中央工作会议在北京召开。在会议期间，毛泽东再次肯定自留地制度，批评了过去在这个问题上“几放几收”，以致引起农民对党的不信任，但是他又指出“自留地是个体所有制的尾巴，并不危险”。 ［8］（pp.529，530） 这次会议通过的《关于农  村整风整社和若干政策问题的讨论纪要》，根据毛泽东的意见对自留地制度作了部分修订。自留地的数量，从“十二条”规定的包括食堂菜地在内不超过当地每人平均占有土地的5%，提高到7%，并且规定“社员家庭的自留地一般达到百分之五”，各地可根据具体情况做出相应调整。针对农民怕变的心理，特别强调经过这次调整，自留地“至少二十年不变”。  ［3］（pp.436～437）   这样，自留地就恢复到了庐山会议前的水平。            1961年3月，由毛泽东主持的广州会议制定并通过的《农村人民公社工作条例（草案）》  （简称“六十条”），是继“十二条”之后，对农村人民公社做出的最全面、系统的规范性文  件，被称为人民公社的“宪法”。“六十条”从制定到1962年9月的修订，一共有三个版本，包括1961年3月的《农村人民公社工作条例（草案）》、同年6月的《农村人民公社工作条例  （修正草案）》和1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》。关于自留地制度问题， 为了突出其重要性，三个文本都专门辟出一章加以阐述。            关于农民自留地的长期经营权，三个文件都给予了肯定，允许社员“耕种由人民公社分  配的自留地”、“长期归社员家庭使用”。 ［3］（p.463）   关于自留地的数量，《农村人民公社工作条例  修正草案》规定“自留地、饲料地、开荒地”三者加起来“可以占生产大队耕地面积的百分  之五到百分之十，最多不能超过百分之十五”。   ［9］   关于自留地的产品分配，《农村人民公社工作条例（草案）》规定“社员自留地的农产品，不算在集体分配的产量和口粮以内，国家不征公  粮，不计统购”，   ［3］（p.464）   完全归社员所有。后两个文本基本上一致，只是把“国家不征公粮”改为“国家不征农业税”。这就赋予了社员相对完整的收益权，保护了社员的劳动果实和  利益。             “六十条”还就以自留地为核心的家庭副业的性质做出解释。认为社员的家庭副业，是  “社会主义经济的必要的补充部分”，   ［3］（p.485）   是集体和国营经济的助手，在不妨碍集体经济发展的情况下，要求公社允许、鼓励和帮助社员利用业余时间发展家庭副业。这样就明确了自留地制度的合法的“补充”地位，有利于消除社员的疑虑，促进农村经济的恢复和社员生活水平的提高。             这样，经过一年多的调整，有关自留地的使用权、数量和收益权等内容，就以中共中央最高决策会议所通过文件的形式稳定下来，自留地制度基本定型，成为我国农村经济制度的一个重要组成部分。随着《农村人民公社工作条例修正草案》在各地的贯彻实施，自留地制度稳定下来，一直到“文化大革命”开始。        “文化大革命”时期，自留地制度再度受到冲击。1967年11月23日，《人民日报》、《红  旗》杂志、《解放军报》发表《中国农村两条道路的斗争》一文，把农村集市贸易、自留地、自负盈亏和包产到户，称为“三自一包”，把这些说成是“妄图瓦解社会主义集体经济”，“实 行资本主义复辟”。 ［10］   随之部分地区又不同程度地取消了自留地。直至1970年，针对粮食增长缓慢、北方多省粮食不能自给的状况，国务院召开北方地区农业会议。会议强调“六十条”中关于人民公社现阶段的基本政策仍然适用，其中包括社员可以经营少量的自留地和家庭副业。然而，政策的不断变化，让广大干部和农民实在摸不着头脑，多半持观望态度。总体上看，自留地制度的全面恢复是“文化大革命”结束以后特别是中共十一届三中全会以后才实现的。自留地制度是中国农民的一大创造，它在集体经济时期的复杂曲折的历程，给我们留下  了宝贵的经验教训。    ［参引文献］    ［1］《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第510页。   ［2］史敬堂等编《中国农业合作化运动史料》下，生活·读书·新知三联书店1959年版，第138页。   ［3］国家农业委员会办公室编《农业集体化重要文件汇编》上，中共中央党校出版社1981年版，第484页。   ［4］杜润生编《当代中国的农业合作制》，当代中国出版社2002年版，第405～406页。   ［5］《更圆满地完成农业高级合作化的历史任务》，《人民日报》1956年11月10日。   ［6］转引自叶扬兵《中国农业合作化运动研究》，知识产权出版社2006年版，第572页。   ［7］蒋伯英:《邓子恢与中国农村变革》，福建人民出版社2004年版，第559页。   ［8］顾龙生:《毛泽东经济年谱》，中共中央党校出版社1993年版，第520页。   ［9］国家农业委员会办公厅编《农业集体化重要文件汇编》下，中共中央党校出版社1981年版，第463、  485、642页。   ［10］《人民日报》1967年11月23日;《红旗》杂志1967年第16期;《解放军报》1967年11月23日。